征地纠纷发生地、玉溪市江川县路居镇张营村。卫星地图来自国家测绘地理信息局“天地图”网站。
专业观点
在丘陵山区，农民的实际耕地亩数超过纳税亩数是很普遍的现象，而在一些地方，落实到农民头上的土地补偿款项是按照其纳税亩数而非实际亩数来计算的，中间部分就可能被乡镇干部截留。——华东理工大学社会学院教授曹景清
鉴于中国现存的农村“分田单干制”遗留了很多历史问题，路居镇的做法是选择回到“起点公平”模式，可以理解。“但选择起点公平，是不是就真正做到公平了呢?”李昌平反问，近30年前实行的工分制原则，反映不出劳动力和人口的变化，也并不能真正解决当地的冲突和矛盾。但按玉溪按亩计算补偿的标准操作，又将使没有享受到1987年分田政策的人再次被补偿政策排除在外，也不公平。“这种两难在中国的征地过程中普遍存在。”——中国乡村建设规划院院长李昌平
在21世纪向农民征地，却按上世纪人民公社时代普遍实行的工分制计算补偿标准，这件显得有些稀奇的事，发生在云南玉溪市江川县路居镇。
在当地的抚仙湖畔，县政府引进了一个号称“云南省迄今为止投资最大的高端旅游项目”，该地产项目工作人员用“五分之一个昆明城”来形容该项目占地之辽阔。
征用土地主要集中在位于鲭鱼湾的下坝村委会张营村。路居镇下坝村委会张营村村民张万军清楚地记得，2010年深秋，他还没来得及收他在鲭鱼湾的田地里即将成熟的菜豌豆，一夜间，推土机将他的农田推平。
要完成如此巨幅土地的征收，征地补偿是焦点。
而该村在分配给张营村村民的征地补偿款时，却不是按通行的以征用土地产值计算被征地农户的补偿额，而是按工分制，即是按1987年一户村民在人民公社体制下的工作量计算今天给予该户村民的征地补偿费用。
这一分配方案导致部分张营村村民的激烈反弹，并在2011年和2013年2月两次引发群体事件和暴力冲突。因种种冲突，近两年来，鲭鱼湾的工地一直处于停工状态，直到今年春节前才重新开工。
“近三年来因鲭鱼湾征地的补偿问题产生的矛盾不断，张营村的地出了名的难征，这在镇上已不是新闻。”6月7日，路居镇当地一些官员感叹说，“现在每天回镇政府上班我都有点害怕。”
征地规模
这个计划投资400多亿元的庞大项目，仅一期用地就达到1781亩，征用土地主要集中在位于鲭鱼湾的下坝村委会张营村。
按该地产项目规划，项目总投资450亿元，分四期开发，一期拟建设2座五星级酒店、30万平方米商业街、3个国际度假社区、1个国际级养生医院。
而据今年4月玉溪市政府公布的材料，该地产项目规划用地33555亩，计划投资450亿元，开发周期15年。第一期规划用地302公顷。
如此广阔的占地，征地工作量之巨可想而知。据江川县2010年10月出台的该地产项目征(租)地工作方案，该项目征地范围涉及该县2个乡镇4个村委会16个村(组)，而主要矛盾集中在路居镇。“1781亩项目用地除了约100亩在江城镇外，其余1600多亩都在我们路居镇。”路居镇一位负责张营村征地工作的干部介绍说，而一期最早开工的地块，又主要是下坝村委会张营村的土地。
补偿方案
1省市政策
《云南省土地管理条例》对征用土地的补偿费标准作了分类规定，包括规定征用菜地、水田按照该耕地被征用前三年平均年产值的8-10倍补偿，水浇地、园地、藕塘按照7-9倍补偿等。
作为对省里征地标准的细化，玉溪市政府出台了玉政发[2009]176号文。这份文件规定，国家征收集体农用地和未利用地时的土地补偿标准为，水田每亩12万元、旱地(含果园)每亩6万元。
2实际执行
最终办法
“按1987年土地承包台账(工分)进行分配。在1987年8月20日以前出生的村民都享有工分，比如10岁以下的工分是6分，10岁以上的工分为10分。”
——说法源自于路居镇政府官网及路居镇负责张营村征地工作的干部介绍。
名词解释
工分
云南省解散人民公社，实施土地承包责任制改革较全国要晚，直至1987年才开始分田到户。工分，则是当年人民公社用作计算社员工作量和劳动报酬的单位。
操作模式
(以一个村民小组为例)
假设被征地的一个村民小组有100亩水田、700位具备领取土地补偿款资质的村民，其中350人拥有1987年土地承包时分到的共5000个工分，该村民小组共获1200万元的土地补偿款。该款项分为两部分分配：
1 人头费(占土地补偿总款项的30%)
该村民小组土地的补偿费用的30%除以按照当地政策能享有土地分配的人头数后所得费用。为700名村民共享，不管有地无地，只要符合政策，均有人头费，这样总的人头费共计360万元，按人数均分约为每人5143元。
2 土地款(占土地补偿总款项的70%)
剩余的土地补偿费用除以该村民小组的总工分数，每户再按所持有工分数相乘所得费用。仅为有工分有土地的村民所有，这部分共计840万元，除以村民小组工分总数，约合每个工分1680元，各户按持有工分数享有此部分所得。
(以一户村民为例)
张营村某村民只知他家6口人共52个工分，1987年分田时并未用皮尺丈量过土地面积，他估算他家约有7亩地，包含2亩水田、4亩旱地及不到1亩的山田，而今他们拿到的土地补偿款项为30万元左右。
不过，按照国家征地水田每亩12万元、旱地(含果园)每亩6万元的标准，同样是张营村这户村民，可以拿到48万元以上补偿款。
奇怪的征地补偿方案两番掀起“风暴”
村民疑虑有三 多次上访无果
工分制分配方案引起了张营村部分村民不满。
张营村的多名村民表达了他们的质疑：“为什么不直接依照每户村民被征用的实际土地面积分配补偿款，却用26年前人民公社时代的工分制?”
“将近30年前人民公社时代的工分制，跟现在土地的实际情况相当不符。”张万军说，工分是按照人头、劳动力来折算的，根本不能反映实际的土地面积和土地价值。”
村民们反映，张营村1987年分田到户，农民们只知道自己的工分是多少，而对自家分到的实际土地面积是多少，并没有精确丈量，只有大致的概念。当时村里为了少缴公粮，上报的台账面积一般要小于各户实际分到的土地面积。
“听说征地时，政府派人量过土地面积，但数据没公布，我们现在也不知道。”张营村多名村民表示。
村民多次以上访形式向路居镇、江川县政府表达对按工分制分配土地补偿款的反对意见，但无果。
矛盾激化 冲突两次 警察驻村
此后，矛盾激化。2011年，因工分制方案受到抵制，一批身着迷彩服的人曾与村民发生肢体冲突。
张万军也记得，2011年那次冲突后，江川县公安局的警察到了张营村，包括他在内的三分之二的成年人被叫进该县公安局做笔录。
到今年2月，冲突再次爆发。张营村村民张建军称，警察一度驻进村里，目前仍有七八个村民以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪被羁押在江川县看守所。
路居镇的一名干部也证实这场冲突的存在，“冲突主要是由一些利益受损严重的村民挑动的。我亲眼目睹几个村民殴打两名警察，警察被打得住院。”此干部说，“直到现在回镇政府上班我还有点害怕。”
官员回应
村民素质不高县里和镇里定的方案
6月7日，路居镇一名负责张营村征地工作的官员回应了村民对工分制分配方案的质疑：
1 为何采用工分制分配方案，而不直接套用玉溪市按土地面积补偿的政策?
该官员解释，这主要是考虑到张营村的特殊情况，因为在1987年8月20日之后出生的张营村村民与此时段后嫁入征地村落的女性，都没有工分也没有田地，而这部人在张营村所占的比例很大——在张营村被征地的约2200名村民中占到了51.7%。
该官员说：“这种情况下，如果搞一刀切会造成严重的不公平，一方面过半数村民拿不到一分钱，另一方面有些违规乱开荒乱开垦占了不少地的人却能拿到几百万的补偿。所以我们觉得按工分来分配是经过反复权衡的，是顾全大局，最大化地保障公平。”
该官员说，路居镇的这一工分制分配指导意见与玉溪市的土地补偿政策并不矛盾，“土地征用的费用拿到之后怎么分配?这一层面主要由村组进行操作，但村民们往往这方面的决策素质不那么高，所以县里和镇里就制定了一些指导意见，再放到群众中进行表决通过，当时他们也同意了的。”
2 为何未公布各户的土地实际面积?
该官员解释，在征地时已委托有国家资质的测绘机构丈量了土地的实际面积，鉴于土地公示的面积是按片区的，农民们其实可以依据公布的片区土地面积折算出自己所被征用的土地的大概面积。
3 如何评价“工分制方案”的实际效果?
该官员承认，此方案并不完美，“比如同样10个工分，可能一个农民拿的好地是1亩，另一个农民拿的不太好的地是1.5亩，这样拿1.5亩地的农民在面对征地补偿时就有意见。这也可以理解。”
(本文原载于6月10日《21世纪经济报道》，文中涉及的村民均使用化名。)
